Bouwkwaliteit in de Praktijk | nr. 4 april 2015

Op 16 april 2014 heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State een uitspraak van de Amsterdamse rechtbank bevestigd, waarbij een woonboot die sinds 1956 in een Amsterdamse gracht is afgemeerd, als bouwwerk werd aangemerkt. De minister voor Wonen en Rijksdienst antwoordde naar aanleiding daarvan op 25 juni 2014 op Kamervragen dat de consequentie van deze uitspraak is dat veel bestaande woonboten als illegaal bouwwerk moeten worden aangemerkt. Hij wil daarom de wet- en regelgeving aanpassen, uitgaande van een wettelijk regime, waarbij een woonboot standaard als bouwwerk wordt aangemerkt.

Legalisatie van bestaande woonboten binnen het door de uitspraak van toepassing geworden wettelijk kader is in de regel niet mogelijk. Bijvoorbeeld omdat de woonboot niet voldoet aan de technische voorschriften die op grond van Bouwbesluit 2012 voor bouwwerken gelden’, aldus de minister (1). Om in termen van de scheepsbouw te blijven; ik denk dat de minister met zijn antwoord aan de Kamer te hard van stapel liep. De bestuursrechter beperkte zich in de genoemde uitspraak (ECLI:NL:RVS:2014:1331) immers tot de omvang van het geschil, tot wat er in het geding tussen de twee partijen speelde en tot wat er door hen is aangevoerd. Je moet bij een dergelijke uitspraak voorzichtig zijn bij het trekken van conclusies over de gevolgen van de uitspraak voor het recht in het algemeen (2). Zo is de Afdeling in deze zaak slechts ingegaan op het door de gemeente aangevoerde argument, dat in de toelichting bij het Bouwbesluit wordt opgemerkt dat een woonboot geen bouwwerk in de zin van de Woningwet is. Ik ben ervan overtuigd dat het oordeel anders zou hebben geluid, indien in deze zaak de objectieve rechtmatigheid centraal had gestaan én er nader onderzoek was gedaan naar de wetsgeschiedenis van de Woningwet zelf en van de woonschepenregelgeving.

Daarnaast zet ik grote vraagtekens bij de rechtlijnigheid waarmee de definitie van een bouwwerk uit de modelbouwverordening in de recente jurisprudentie is gehanteerd. Deze definitie kan niet meer zijn dan een richtlijn, aangezien de wet geen definitie bevat. De rechtlijnigheid lijkt te zijn ingegeven door het streven naar rechtszekerheid, maar het effect is het tegenovergestelde. Van de ene dag op de andere bevinden woonbootbewoners zich in de illegaliteit, omdat hun woonruimte is aangemerkt als bouwwerk en niet voldoet aan de regelgeving die op bouwwerken van toepassing is.

Wetgeschiedenis
Uit het onderzoek dat ik naar de wetsgeschiedenis heb uitgevoerd komt naar voren, dat de vraag of de Woningwet van toepassing is op woonschepen bij de parlementaire behande-lingen van de woningwetten van 1901, 1962 en 1991 én bij de gefaseerde intrekking van de Wet op Woonwagens en Woonschepen in de jaren negentig expliciet ieder keer opnieuw aan de orde is geweest (3). De wetsgeschiedenis kan maar tot één conclusie leiden: de Woningwet is niet van toepassing op woonschepen. De argumentatie was steeds tweeledig. Ten eerste: de aard van en de verscheidenheid aan woonschepen bemoeilijkt het stellen van eisen die vergelijkbaar zijn met de eisen die uit oogpunt van volkshuisvesting aan vaste woningen worden gesteld. Ten tweede: de toelating van woonschepen tot het systeem van de Woningwet, leidt vanwege de doorwerking van het begrip bouwwerk in het stelsel van regelgeving, tot beleidsmatig gezien ongewenste effecten. In 1991 zijn de eisen aan woonschepen op basis van regelgeving door het Rijk geschrapt. Naar mijn mening moet meer betekenis worden toegekend aan genoemde overwegingen van de wetgever om van regulering op niveau van het Rijk af te zien (zie kader). In 1999 is de (romp)Wet op Woonwagens en Woonschepen ingetrokken. Daarbij is in de Memorie van Toelichting bevestigd, dat de gemeenteraad op grond van haar autonome bevoegdheid in principe vrij is regels te stellen ten aanzien van woonschepen en ligplaatsen.

Het begrip bouwwerk
Bij de behandeling van de Woningwet 1962 in de Tweede Kamer kwam de vraag aan de orde of er niet een definitie van het begrip bouwwerk in de wet zou moeten worden opgenomen. Minister Van Aartsen wilde een dergelijke technische definitie niet in de wet opnemen. Het wetsontwerp regelde naar zijn mening niet een technische aangelegenheid, maar een ‘sociale aangelegenheid’. Met het gewone spraakgebruik zou men zich volgens hem ‘beter kunnen redden dan met een min of meer uitgewerkte technische definitie’.(4) In de modelbouwverordening (MBV), die in 1965 verscheen, is wel een definitie opgeno¬men: ‘Elke constructie van enige omvang van hout, steen, metaal of ander materiaal, die op de plaats van bestemming hetzij direct of indi¬rect met de grond verbonden is, hetzij direct of indirect steun vindt in of op de grond, bedoeld om ter plaatse te functioneren’. Deze ‘buiten-wettelijke’ definitie functioneerde nadien als richtsnoer. De Hoge Raad overwoog in 1972, dat het gewone spraakgebruik, al dan niet tot uitdrukking komend in de omschrijving in de MBV, vanwege de onbepaaldheid niet door-slaggevend kon zijn voor de betekenis van het begrip bouwwerk. Van meer betekenis is het gewicht dat door de Woningwet een aantal uiteenlopende belangen worden beschermd (NJ 1973, 101). Bij de indiening van het wetsontwerp van de herziene Woningwet 1991, kwam de kwestie van het begrip bouwwerk opnieuw aan de orde. De Raad van State adviseerde de begrippen bouwwerk en woning in het wetsvoorstel te omschrijven. De regering hield vast aan de opvatting dat het niet gewenst is in de wet een definitie op te nemen. Bovendien, de begrippen waren ondertussen in de jurisprudentie naar de mening van de regering voldoende omlijnd. Vastlegging van die omlijning in de wet zou naar de mening van de regering ‘leiden tot beleidsmatig gezien ongewenste, belemmerende effecten bij de interpretatie daarvan. (5).

Dat betekent dat de definitie van bouwwerk uit de MBV in de praktijk bij drijvende woonruimten niet rechtlijnig, maar ‘met verstand’ moet worden toegepast. De toelichting op Bouwbe¬sluit 2012 zegt: ‘de zogenoemde «drijvende woning» is een woonvorm waarop de voorschriften in dit besluit van toepassing zijn. Daarentegen is een woonschip of woonark geen bouwwerk in de zin van de Woningwet. (6) De drijvende woningen in het Amsterdamse IJburg zijn bijvoorbeeld naar hun aard aangemerkt als bouwwerk, waarop de bouwregel-geving van toepassing is (7). Op woonschepen in klassieke zin, is niet de bouwregelgeving, maar het in de lokale verordening vastgelegde ligplaatsenstelsel van toepassing.

Voor de bewoners van woonschepen is de verscheidenheid in de uitvoering van de schepen veelal één van de aantrekkelijke aspecten van de woonvorm. Juist die verscheidenheid bemoeilijkt het stellen van eisen die vergelijkbaar zijn met de eisen die vanuit een oogpunt van volkshuisvesting aan woningen worden gesteld. Deze omstandigheid en het gegeven dat woonschepen woonruimte bieden aan een relatief kleine groep van eigenaar-bewoners, maken het niet wenselijk nieuwe regels voor de inrichting en het gebruik van woonschepen te stellen. (8)

Een complexe opgave
Het integreren van het klassieke woonschip als bouwwerk in het Bouwbesluit is geen een¬voudige opgave. Uitgangspunt van de minister zal zijn, dat hij geen eisen zal stellen waaraan niet voldaan kan worden. Daarbij kunnen twee methoden gevolgd worden. De eerste is dat de eisen zo algemeen en zo laag worden gesteld, dat alle woonschepen er aan kunnen voldoen. In dat geval hebben de eisen geen betekenis voor de woningkwaliteit en is de regelgeving zinledig.
De enig zinvolle methode is de tweede; die van de differentiatie. Voor verschillende typen woonschepen worden dan verschillende eisen gesteld, al gelang naar de mogelijkheden om er aan te voldoen. Nadeel van deze methode is dat de regels te ingewikkeld worden als alle denkbare categorieën moeten worden gedekt. Ook zullen de te onderscheiden categorieën leiden tot nieuwe juridische discussies over de toepasbaarheid ervan. Daar komt bij, dat aanvullende regelgeving nodig is. Dit om ongewenste effecten van de erkenning van het klassieke woonschip als bouwwerk tegen te gaan. Ik denk dan bijvoorbeeld aan de gevol¬gen voor de bestaande lokale ligplaatsenstel-sels en aan de doorwerking van de gelijkstel¬ling als bouwwerk en als woning in andere regelgeving dan Bouwbesluit 2012. In een volgend artikel zal ik nader op deze problemen ingaan. Ik zal daarbij ook aandacht besteden aan de regulering van drijvende bouwwerken die niet als woonruimte worden gebruikt.

Noten

1. Vragen van het lid Albert de Vries (PvdA) aan de minister voor Wonen en Rijksdienst over een uitspraak van de Raad van State over woonboten (ingezonden 5 juni 2014). Antwoord van minister Blok (Wonen en Rijksdienst) (ontvangen 25 juni 2014).
2. Zie: A. Verburg, De bestuursrechtelijke uitspraak en het denkmodel dat daaraan ten grondslag ligt. Zutphen 2008, blz. 102-103.
3. Zie parlementaire geschiedenis van a. Woningwet (Wet van 22 juni 1901, Stb. 158): Kamerstukken TK 1899-1900, 74, nr. 3, blz. 26; TK 1900-1901, 34, nr. 1, blz. 51; b. Wet op de Woonwagens en Woonschepen 1918 (Stb. 492): TK 1913-1914, 56, nr. 2, blz. 5-6; c. Woningwet 12 juli 1962 (Stb.287): TK 1955-1956, 4234, nr. 3, blz. 11; TK 1957-1958, 4234, nr. 5, blz. 2; TK 1958-1959, 4234, nr. 6, blz. 2; Handelingen TK 1960-1961, blz. 4018 en 4035; d. Wet van 29 augustus 1991 tot herziening van de Woningwet (Stb. 439): TK 1987-1988, 20066, nr. 7, blz. 29; TK 1988-1989, 20066, nr. 9, blz. 47-48; e. Wet van 22 mei 1991 tot wijziging van diverse wetten in verband met vereenvoudiging van regelgeving en vergroting van gemeentelijke en provinciale beleidsvrijheid (Stb. 394): TK 1989-1990, 21437, nr. 3, blz. 7; f. Wet van 1 juli 1998 tot wijziging van de Huisvestingswet, de Woningwet en enige andere wetten in verband met de integratie van de woonwagen- en woonschepenregelgeving (Stb. 459): TK 1996-1997, 25333, nr. 3, blz. 6; 1996-1997, 25333, nr. 6, blz. 21-22; EK 1997-1998, 25333, nr. 313b, blz. 1-2.
4. Handelingen TK 1960-1961, 31 mei 1961, blz. 4015 en 4033.
5. TK 1986-1987, 20066, nr. B, blz. 16; de definitie van bouw¬werk is met opzet ook niet in de Wabo opgenomen om in de lijn met de Woningwet te blijven, zie: TK 2006-2007, 30844, nr. 4, blz. 21.
6. Zie: Besluit van 29 augustus 2011 houdende vaststelling van voorschriften met betrekking tot het bouwen, gebruiken en slopen van bouwwerken (Bouwbesluit 2012, Stb. 2011, 416), blz. 187-188.
7. Zie ook: Ministerie van VROM. Drijvende woningen en de bouwregelgeving. Handreiking voor ontwikkelaars, bouwers en gemeentelijke plantoetsers, blz. 3.
8. Memorie van toelichting bij het Wetsontwerp tot wijziging van diverse wetten in verband met vereenvoudiging van regelgeving en vergroting van gemeentelijke en provinciale beleidsvrijheid, kamerstukken II 1989-1990 21437 nr. 3, blz. 7.
   ↘ Informatie
   Op persoonlijke titel, Wim Mulder, Adviseur Omgevingsdienst Noordzeekanaalgebied