Bouwrecht
Bouwkwaliteit in de Praktijk | nr. 7/8 juli/augustus 2015
Tekst Wim Mulder
In Bouwkwaliteit in de praktijk nr. 4 2015 beschreef ik hoe de regering er steeds voor terugdeinsde om woonboten onder de werking van de Woningwet te brengen. In mei 2015 verscheen een voorontwerp van een wijziging van de Woningwet, waarin de definitie van het begrip bouwwerk wordt vastgelegd. Hierdoor komen woonboten en andere drijvende bouwsels onder de werking van deze wet te vallen. Voor de bestaande drijvende bouwsels wordt een overgangsrecht gecreëerd. Die krijgen een omgevingsvergunning van rechtswege en hoeven niet aan de technische voorschriften van Bouwbesluit 2012 te voldoen. Opvallend is dat in het voorstel geen regeling is opgenomen voor het opheffen of verplaatsen van ligplaatsen.
Bij de gedeeltelijke intrekking van de Wet op Woonwagens en Woonschepen vond de regering het niet in de rede liggen dat met betrekking tot de inrichting van woonschepen op landelijk niveau regels werden gesteld. Eén van de argumenten was dat het moeilijk is uniforme eisen te formuleren. ‘Voor woonarken is dit eventueel nog wel mogelijk, maar voor de grote verscheidenheid aan omgebouwde binnenschepen en andere vaartuigen is dat ondoenlijk’, aldus de regering.1 Dit argument staat nog steeds overeind, aangezien het nieuwe voorontwerp alle bestaande drijvende bouwwerken ongemoeid laat. Ook bestaande schepen die in de toekomst permanent worden afgemeerd, vallen onder het overgangsrecht. Wel is de algemene zorgplicht van toepassing, die aan de eigenaar/gebruiker de opdracht geeft ervoor te zorgen, dat er geen gevaar voor de gezondheid of veiligheid aanwezig is. Een goede en reële regeling, al vraag ik me wel af waarom er niet voor is gekozen om een aantal concrete bouwkundige en installatie-eisen uit de gemeentelijke brandbeveiligingsverordeningen van toepassing te verklaren (die gelden voor alle ‘niet-bouwwerken’). Dat geeft toch een iets concretere invulling van de algemeen geformuleerde zorgplicht.
Verdere uitbreiding werkingssfeer BB 2012?
De praktijk van het bouw- en woningtoezicht gaat meestal uit van het Romeinsrechtelijke adagium: ‘De wetten kennen, betekent niet de woorden ervan machtig zijn, maar hun kracht en strekking.’ Zo wordt een geleiderail langs een verkeersweg niet als bouwwerk aangemerkt als bedoeld in artikel 2 van de Woningwet. Immers, een bouwwerk moet voldoende bestand zijn tegen de daarop werkende krachten (Bouwbesluit 2012, art. 2.1), terwijl dat gelet op de functie bij een geleiderail juist niet de bedoeling is. De geleiderail heeft de functie om de snelheid van de botsende auto af te remmen en de auto te geleiden. Zij moet juist bij het opvangen van de botsing geheel of gedeeltelijk bezwijken.
Zoals vermeld, heeft de wetgever van de huidige Woningwet met opzet van een definitie afgezien en de strekking van de wet vooropgesteld. Er zijn tal van andere objecten te noemen, die voldoen aan de voorgestelde definitie, maar die kijkend naar de strekking van Woningwet en Bouwbesluit 2012 in de praktijk beter niet kunnen worden aangemerkt als bouwwerk. Naast de geleiderail denk ik aan hulpconstructies, machines en ondergrondse kabels en leidingen.
Door de voorgestelde definitie van het begrip bouwwerk in de Woningwet wordt het moeilijker om uit te gaan van de strekking van de wet. Zoals de negentiende-eeuwse rechtsgeleerde Justinus Cornelis Voorduin in zijn beschouwingen over de ruimte voor wetsinterpretatie door rechters al concludeerde: ‘Wanneer echter de woorden eener wet eenen zoo duidelijken zin hebben, dat de onderstelde meening zich op geenerlei wijze met die woorden kan laten overeen brengen, staat het den regter niet vrij, op grond dezer meening, en nog veel minder, op grond eener denkbeeldige billijkheid, tegen de duidelijke letter der wet, uitspraak te doen.’2 De definitie in de wet kan bij een al te letterlijke uitleg leiden tot een verdere (onbedoelde) uitbreiding van de werkingssfeer van Woningwet en Bouwbesluit 2012.
Opheffen of verplaatsen ligplaatsen
Het stelsel van publiek bouwrecht stelt vanuit het maatschappelijk belang beperkingen aan het eigendomsrecht van gronden en opstallen. Tegelijkertijd kenmerkt dit stelsel zich door nadrukkelijk gewilde waarborgen voor de eigenaar of zakelijk gerechtigde tegen al te grote inbreuken op het eigendomsrecht. Zo waarborgt het limitatief-imperatieve stelsel van de omgevingsvergunning voor het bouwen dat alleen strijd met de geldende materiële voorschriften kan leiden tot een weigering van de vergunning (Wet algemene bepalingen omgevingsrecht, art. 2.10). De omgevingsvergunning voor het bouwen is eigenlijk geen ‘gunning’, maar een bevestiging van een al aanwezig recht van de eigenaar om een bouwwerk in overeenstemming met de voorschriften te mogen bouwen en in stand te houden. Aan dat recht mag de gemeente ook niet via het privaatrecht, zoals erfpachtvoorwaarden, afbreuk doen (Woningwet art. 122).
Is het bouwwerk eenmaal voltooid, dan kan de omgevingsvergunningvergunning voor het bouwen niet meer worden ingetrokken, ook al veranderen de inzichten van de overheid (Wet algemene bepalingen omgevingsrecht art. 2.33). Wanneer door veranderde inzichten de bouwregels wijzigen, heeft dit geen gevolgen voor bestaande bouwwerken. In een nieuw bestemmingsplan moet de overheid ten aanzien van bestaande bouwwerken en ten aanzien van ten tijde van de inwerkingtreding van een bestemmingsplan bestaand gebruik een ruim geformuleerd overgangsrecht in acht nemen (Besluit ruimtelijke ordening, artikel 3.2.1 en 3.2.2). De enige weg voor de overheid om in het belang van de ruimtelijke ontwikkeling of de bouwkwaliteit een bestaand bouwwerk tegen de wil van de eigenaar te verwijderen is onteigening tegen een vooraf verzekerde schadeloosstelling (Onteigeningswet artikel 77). Bij dit alles moet in aanmerking worden genomen, dat de wettelijke bepalingen over de bouwkwaliteit, de ruimtelijke ordening en de onteigening door de wetgever zijn ontworpen als één samenhangend wettelijk systeem. De gemeenteraden, waterschappen en Rijkswaterstaat zijn bevoegd om los van het bestemmingsplan en de omgevingsvergunning voor het bouwen bepalingen vast te stellen over de plaats, door drijvende bouwsels in te nemen. Maar deze bepalingen hebben van het bestemmingsplan en de omgevingsvergunning voor het bouwen te onderscheiden doelen. Zij kunnen er niet toe leiden, dat het recht van de eigenaar om een bouwwerk op een bepaalde plaats te hebben, ophoudt te bestaan.
Waarborging recht vrij gebruik openbare ruimte
De regulering van de begrenzingen van het recht van een ieder om vrij gebruik te maken van de openbare ruimte of openbaar water is een onderwerp dat de openbare orde of de huishouding van de gemeente betreft. Het gaat hier, anders dan in het stelsel van ruimtelijke ordening, niet om regulering van het gebruik van gronden krachtens enig zakelijk recht, maar om regulering van het recht van een ieder om de openbare ruimte te gebruiken. De gemeentelijke verordeningen over de openbare ruimte hebben het doel om inbreuken op de publieke functie van die ruimte tegen te gaan. Zo kan de Algemene plaatselijke verordening bepalen dat de gemeente bevoegd is aan de eigenaar van een vaartuig aanwijzingen te geven met betrekking tot veranderen van een ligplaats in het openbaar water. Dit kan nodig zijn in het belang van de openbare orde, volksgezondheid, veiligheid, de milieuhygiëne en het aanzien van de gemeente. Die bevoegdheid houdt, gelet op de aard van de omgevingsvergunning voor het bouwen, bij vergunde bouwsels op te bestaan.
Vreemde eend in de bijt
Een drijvend bouwwerk is een vreemde eend in de bijt van de wettelijke bepalingen over de bouwkwaliteit, de ruimtelijke ordening en de onteigening. Dat komt door het feit dat de eigenaar van een woonboot of een ander vaartuig in de meeste gevallen niet de eigenaar van de ligplaats is. Het stelsel is sterk vanuit het perspectief van de perceelseigenaar of zakelijk gerechtigde opgebouwd. Bovendien ligt het drijvende bouwwerk meestal in openbaar water waarvan de publieke functie bij voortduring bescherming van de overheid behoeft. De jurisprudentie is dan ook verwarrend. Enerzijds kwalificeert de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (16 april 2014, ECLI:NL:RVS:2014:1331) alle woonboten als bouwwerk. Anderzijds kan volgens de Hoge Raad (15 januari 2010, ECLI:NL:HR:2010:BK9136) een woonboot niet als een onroerende zaak worden aangemerkt. Daarom is volgens de Afdeling (31 januari 2007, ECLI:NL:RVS:2007:AZ7408) onteigening in het belang van de ruimtelijke ontwikkeling niet mogelijk. Ook kan een woonschip volgens de Afdeling (14 januari 2015, ECLI:NL:RVS:2015:32) om die reden geen object van planschade zijn. ‘Anders dan een onroerende zaak’, zo luidt het oordeel van de Afdeling in de laatstgenoemde zaak, ‘kan een roerende zaak, zoals een woonschip, buiten de invloedssfeer van de planologische ontwikkeling worden verplaatst, zodat die ontwikkeling geen betekenis meer heeft voor de waarde van de betrokken roerende zaak.’ Ook dit roept de vraag op of het überhaupt wel verstandig is om drijvende bouwwerken via het instrument van de omgevingsvergunning voor het bouwen zo sterk te koppelen aan het publieke bouwrecht, dat kennelijk zo slecht is toegesneden op bouwwerken die ‘buiten de invloedssfeer van de planologische ontwikkeling’ kunnen worden verplaatst.
Conclusie
Mijn conclusie is dat het voorontwerp voor het gedeelte waar het de technische voorschriften betreft een verstandige regeling is. Zij houdt rekening met de omstandigheid dat het stellen van uitgewerkte uniforme voorschriften voor de bestaande voorraad niet mogelijk is. Ook het voornemen om bestaande schepen die in de toekomst permanent worden afgemeerd onder het overgangsrecht te laten vallen, voorkomt veel problemen. De nieuwbouweisen kunnen zo worden toegesneden op woonarken en watervilla’s die veel lijken op woningen op de vaste wal. Rond het opheffen of verplaatsen van ligplaatsen is nog wel het nodige denkwerk te doen. Een sluitende regeling kan mede, omdat woonboten niet kunnen worden onteigend, in het belang van het ruimtelijk beleid niet worden gemist. Mocht dat denkwerk niet tot resultaat leiden, dan is er nog altijd de ook door de opstellers van het voorontwerp overwogen mogelijkheid om de Woningwet niet van toepassing te verklaren op drijvende bouwwerken.
Voorontwerp wijziging Woningwet, mei 2015: Overheid.nl, Consultatie Wijziging Woningwet in verband met definitie bouwwerk 2015, https://www.internetconsultatie.nl/woningwet_definitie_bouwwerk laatst bijgewerkt op 14 mei 2015.
Noten
1 Wijziging van diverse wetten in verband met vereenvoudiging van regelgeving en vergroting van gemeentelijke en provinciale beleidsvrijheid, Kamerstuk Tweede Kamer 1989-1990 kamerstuknummer 21437 ondernummer 6 1990.
2 Geciteerd bij Viola Victoria Rafaëla van Bogaert, De rechter beoordeeld: over aansprakelijkheid en verantwoordelijkheid in civiel- en staatsrechtelijk perspectief (Antwerpen 2005), blz. 72.
Informatie over de auteur Op persoonlijke titel, Wim Mulder, Adviseur Omgevingsdienst Noordzeekanaalgebied.